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“近期保穩定 遠期有突破”解資金困境 ?——關于強化公路養護資金保障的對策建議

發布日期:2022-02-23 作者:來源:中國交通報 點擊:

  隨著我國公路網規模擴大、質量提升和路齡持續增長,養好、護好龐大公路資產已成為推進公路高質量發展、建設人民滿意交通的一項“輸不起”的重大戰略任務,但由于養護資金供給的不確定性增加,公路養護資金保障形勢日趨嚴峻。本文著眼于公路養護資金投入基本情況和面臨的挑戰,提出強化公路養護資金保障的對策建議。

  維持目前路況水平資金保障能力比較脆弱

  自2009年實施成品油價格和稅費改革以后,我國總體上建立了收費公路養護由通行費支出、普通國省干線公路以成品油稅費改革轉移支付資金為主、農村公路以中央和地方財政投入為主的養護資金保障體系。

  “十三五”期,我國公路養護資金累計投入1.05萬億元,約為“十二五”時期的1.7倍,年均投入約2097億元。其中高速公路、普通國省道、農村公路分別累計投入2108億元、4313億元、4064億元,占比分別為20.1%、41.1%、38.8%,是“十二五”期的1.6倍、1.4倍、2.3倍。

  在上述資金投入下,截至2020年年底全國高速公路優等路率、普通國省道優良路率、農村公路優良中等路率分別達到93.1%、83.7%、87.5%,實現了“十三五”規劃目標。但與“十二五”相比,因路網規??焖僭黾?,平均到每公里的養護資金投入除農村公路有增長外,高速公路、普通國省道投入均有所下降,其路況水平也略有降低。

  由于養護資金保障不足,目前新調增的國省道尚未完全按照國省干線公路標準予以養護,部分省份難以及時實施大中修等養護工程。2020年評定里程中,普通國省干線近3萬公里、農村公路近43萬公里為次差路??傮w看,維持目前路況水平的資金保障能力比較脆弱。

  公路養護資金保障面臨多重挑戰

  根據《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》,未來15年我國公路網規模將增加15%至20%,公路養護任務將相應持續增加,同時面臨著養護成本攀升、養護內容拓增,以及養護標準提升等挑戰,未來公路養護資金保障形勢日趨嚴峻。

  養護資金總體保障能力不容樂觀。按照維持當前路況水平匡算,“十四五”期公路養護年均資金需求約為4800億元,是“十三五”期投入的2.3倍,其中高速公路、普通國省道、農村公路年均養護資金需求分別約為800億元、2500億元、1500億元,是“十三五”期養護資金投入的1.9倍、2.9倍和1.8倍。按現有資金渠道和供給水平分析,“十四五”全國公路養護資金年均缺口將超2000億元。

  在養護資金供給嚴重不足的情況下,我國公路網之所以能夠維持當前較好的路況水平,很大程度上得益于近年來持續實施的大規模公路新改建工程。2011年至2020年10年間,我國實施公路新改建里程約290萬公里,約占整個路網規模的56%。隨著公路建設強度的逐步放緩,公路養護資金保障不足的問題將更加凸顯。

  普通公路特別是普通國省道養護資金供給尤為堪憂。成品油稅費改革轉移支付資金是普通公路特別是普通國省道養護的主要資金來源,由“基數”和“增量”兩部分構成?;鶖挡糠指母镏两褚恢本S持不變,為1531億元;增量部分增長緩慢,特別是2016年以來“不增反降”,2017年至2020年連續4年保持693億元不變,較2016年的770億元減少了10%。根據財政部發布的2021年轉移支付預算,2021年增量資金仍維持693億元的水平,另有約計200億元的政府還貸二級公路取消收費后補助資金用于普通公路養護。而與此同時,2019年成品油表觀消費量達到了3.3億噸,較2008年增長了62%,年均增長率約4.5%,改革轉移支付資金增長與成品油表觀消費量增長不相匹配。轉移支付資金增長也難以適應路網里程快速增加、技術等級提升所帶來的養護需求的增加,與改革前的2008年相比,2020年全國普通國省道總里程增長了65.3%,二級及以上公路里程增長了64.7%,民用汽車保有量增長了436%。

  在新能源汽車加快發展以及成品油消費稅改革轉移支付財政收支制度不變的形勢下,預計“十四五”轉移資金存在下降可能,樂觀估計近期每年仍維持在2230億元左右。隨著新能源汽車加快推廣和市場占有率擴大,成品油消費稅稅基快速收窄的趨勢不可逆轉,將其作為普通公路養護財政資金來源已不具有可持續性。

  養護資金的長期供給不足和未來供給的不確定性增加,已成為制約公路養護高質量、可持續發展的關鍵制約因素,長此以往將導致公路及其設施技術狀況不斷下降,人民群眾安全便捷出行受到影響。

  公路養護資金保障機制亟待完善。對于高速公路,在現行法律法規和收費公路政策框架下,面臨著收費還貸到期后無資金來源的突出問題。對于普通國省干線公路,養護事權和支出責任尚未真正落地,亟待地方財政穩定持續的資金投入。對于農村公路,雖已基本建立以縣級人民政府為主體的養護資金保障機制,但全國各地保障能力差異很大,仍待加強制度層面的細化和監督以確保資金到位。

  此外,養護資金保障不足還衍生了養護施工專業化與機械化程度推進緩慢、養護人才隊伍優化維艱、養護市場整體活力不足等系列問題與困難。

  對策建議

  基于公路養護資金投入現狀和未來發展形勢,建議按照“近期保穩定,遠期有突破”的思路解決資金困境。近期重點聚焦固源挖潛、健全機制,穩定路網養護水平;長遠聚焦制度設計,加快構建新時期的資金保障制度。

  一是推動成品油消費稅改革轉移支付資金的分配調整。積極爭取財政部擴大轉移支付資金規模,建立與路網規模、養護需求相掛鉤的轉移撥付機制。用好政府還貸二級公路取消收費后補助資金使用政策,加大對普通公路養護支持力度。建議通過多部門聯合督辦等方式切實抓好2019年發布的《國務院辦公廳關于深化農村公路管理養護體制改革的意見》的落實。

  二是以制度建設壓實各級公路養護管理事權和支出責任。鼓勵地方政府將養護管理工作納入地方政府考核體系,加強地方財政對普通公路養護資金的保障力度,明確財政投入剛性比例或標準。充分用好“十四五”車購稅資金對普通省道和農村公路的“以獎代補”支持政策,強化地方政府對公路養護的投入力度。

  三是開展建立公路里程稅(費)制度的相關研究論證。預計到2035年,我國新能源汽車保有量將達到1.56億輛、占民用汽車保有量30%左右。順應未來新能源汽車產業發展趨勢,建議以海南高速公路里程稅改革為切入點,盡快開展建立公路里程稅(費)制度相關推進工作。

  四是探索創新公路養護資金籌措方式。豐富養護資金籌措渠道,鼓勵通過沿線資源開發收益共享、養護企業稅費返還、建養管全壽命周期性一體化發包、干線公路建設養護與農村公路養護捆綁招標等方式吸引社會資本進入養護市場。


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